解读《楚雄彝族自治州国土空间规划管理技术规定（试行）》

一、起草背景

为落实《中华人民共和国城乡规划法》《云南省城乡规划条例》以及国家相关法律法规、标准、规范，2013年楚雄州在全省率先制定了《楚雄州城乡规划管理技术规定》（以下简称“原《规定》”），以州住建局部门规范性文件按照公告形式发布执行，对我州城乡规划规范化管理发挥了重要作用。由于原《规定》使用的时间较长，很多内容与国土空间详细规划编制要求、现行国土空间规划管理体制、技术标准已不相适应，需重新按照州人民政府规范性文件制定。2024年3月开始起草，修订过程中多次征求县市人民政府、相关部门、企业、技术单位、专家、基层管理人员的意见，进行了14轮修改完善。按照规范性文件制定程序通过了省、州技术专家审查，州规委会审议，通过了州自然资源规划局法律顾问审查和州人民政府法律顾问室审查，并完成面向社会公众的公开征求意见，2025年5月16日第十三届州人民政府第72次常务会审议通过，2025年6月11日正式印发执行。

二、起草构思

《楚雄彝族自治州国土空间规划管理技术规定（试行）》作为地方规划管理的“操作手册”和“技术指南”，是落实国家法定规划要求的重要抓手，更是结合地方特色量身定制的实施细则。虽然国家层面已建立了完善的技术规范体系，但由于我国幅员辽阔、地域差异显著，这些“顶层设计”往往只能给出原则性要求。以最小日照间距为例，从北到南不同纬度的城市对建筑日照的需求千差万别——哈尔滨属于严寒地区，需要更大的日照间距来保证冬季采光，而楚雄这样的低纬度地区则可以适当优化空间布局。这就需要像我们这样的地方标准来“量体裁衣”，让规划管理既守住底线，又符合地方实际。

本规定采用“三位一体”的立体化架构：正文如同“骨架”确立基本原则，附录好比“血肉”细化技术参数，附图则像“衣裳”直观展示标准要求。内容涵盖规划管理的全生命周期，从用地指标的“数字管控”，到建筑退让的“安全红线”；从公共服务设施的“民生账本”，到停车泊位的“出行保障”；既关注城乡风貌的“颜值担当”，又注重地下空间的“隐形财富”；既为城市更新开出“改造处方”，又为乡村建设提供“振兴指南”，最后通过规划核实这个“质量把关”环节，确保蓝图变成现实。这种全方位、多层次的制度设计，让规划管理既有刚性约束，又有柔性引导，真正实现了“一张蓝图绘到底”。

《规定》包含十三个章节、五个附录及附图。它继承了原《规定》的实用条款，增加了国土空间详细规划管理内容，并删除了与现行技术标准和管理体制不适应的条款。重大调整包括：一是由于国家对“市政设施及其他公用设施”已有明确的现行标准、规范，故取消原《规定》的“市政设施及其他公用设施”专章；二是将“城镇规划区范围内村庄建设与安置规划”专章内容进行精简优化为“乡村规划建设”专章；三是将原《规定》“城市景观”“城乡特色”2个专章合并为“城乡特色风貌与城市景观”专章；四是为加强城市更新的管理，增加“城市更新与改造”专章；五是将原《规定》“建筑容量与绿地控制指标”“地下空间利用”“建设项目规划核实”调整为“规划控制指标”“地下空间综合开发与利用”“规划核实”。增加了用地混合、建筑兼容等政策引导条款，放开原规定非底线管控要求的规划管控指标，充分吸纳基层管理人员和企业的意见，对建筑退让、建筑间距、规划核实验收等难以执行的条文进行了修正，修改有利于推进土地与规划政策融合，适应于新发展形势下“增存并举”的新型城镇化发展需求。

三、主要内容

（一）建设用地。1、兼容设置。详细规划确定了规划的主导用地性质，在实际规划管理中要考虑城市生活、生产、服务相融合发展，考虑加入的功能不能对主导功能的影响，例如安全影响、涉及环保的大气污染影响等。同时又要考虑以主体功能、混合用地为重要原则，不要把城市空间生硬切割成几个块头很大、功能单一、相互分离的中央商务区、居住区、购物区、科技园、大学城等，让居民工作、生活、上学等与居住地尽可能近、出行尽可能短。本规定制定了用地兼容的建设类型，以指导产城融合、用地综合开发。2、最小建设用地规模。随着城镇开发边界的划定，大规模建设用地的开发很少，取而代之的是旧城改造和小地块开发。为满足基本的消防安全、日照、通风等建设要求，需对用地进行整合，规定了最小开发用地的面积。对于小于6亩，形状狭长或异形的，原则上作为绿地、广场等公共空间，作为提高城市品质，满足市民的日常休息娱乐空间，或作为公厕等公共设施的建设用地。

（二）规划控制指标：容积率、建筑密度、绿地率是规划管理的三个核心指标。容积率是管理土地的开发强度，建筑密度和绿地率是管理环境质量指标；容积率和建筑密度一般按上限控制，绿地率一般按下限控制；从节约用地的角度，住宅用地容积率不小于1.0。容积率、建筑高度、建筑密度等规划条件是《国有建设用地使用出让合同》的法定组成部分。

（三）建筑退让：建设用地红线，是建设的公权与私权的分界线。为保障城镇的各种公共管线、树木的生长以及丰富城市建筑轮廓天际线，一是规定按城镇道路的宽度，设置建筑退让道路、广场的退让距离要求；二是考虑相邻地块之间的消防、日照要求，对退让相邻地块作了退让规定；三是考虑对公路、铁路、管线的安全、环保要求，列出退让要求；四是针对大型公共建筑（影剧院、体育馆等），考虑人员疏散、防灾、救援要求，以及建筑观赏面的要求，做了最小退让要求。

（四）建筑间距：建筑的间距是保障建筑的日照、通风的基本建筑卫生要求和消防、应急等安全要求，对学校、医院、养老等公共设施和居住建筑的日照、通风要求，结合楚雄州的纬度，控制了建筑的间距控制指标。对于幼儿园、养老院等日照要求高的，相较于住宅建筑的间距加大。对于商业、生产性设施不作强制性规定。

（五）公共服务设施：城市的核心是人，关键是十二个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。国家倡导实施15分钟生活圈建设。人民群众最急需的就是身边的公共服务设施，特别是“一老一小”。按照满足日常生活服务的要求，规定主要确定居住用地开发应配套中学、小学、幼儿园的配套标准，以及需要配套的公共服务设施（养老、医疗站、社区服务站、快递站，以及公厕、垃圾收集点等）服务设施。

（六）道路交通与停车泊位。起草本规定时，对全州执行老版技术规定的住宅停车位做了调研，车位总量供给大于需求，但空间分布上不合理，老城区稀缺，新城区富余。为解决结构性矛盾，本次调整住宅分类配套，对144平方米以下，按0.8个/户配建，对于144-240平方米，按1个/户；100平方米以下的保障房、旅居房产，按0.6个/户配建；公共设施以每百平方米进行车位配建。其中旅居地产调低配建标准，也是减轻开发企业成本压力的有效举措。

（七）城乡特色风貌与城市景观：主要通过城市的山水格局、城市文化地标、街巷形态，城市建筑的高低疏密，建筑的形态和色彩，城市公共设施的设计等构成城市的风貌和景观。城市风貌管控最有效的方法就是城市设计，对城市重要节点，面山面水以及城市更新改造作出规定，纳入图则管控，是保护宝贵的空间景观资源，保障其公共属性不改变的重要手段。城市不应该是若干封闭“大院”和“围墙”组成的“围城”，要找到适应现代管理的安全防范措施，尽可能不再建设封闭的住宅小区，提升城市的通透性和微循环能力。

（八）城市更新与改造：随着国土空间规划对“三区三线”的划定，城镇的发展模式从“外延扩展型”向“集约内涵型”转变。通过城中村、棚户区、老旧小区等更新改造，提高城市安全韧性，改善人居环境质量，实现城市低效用地开发利用。通过规划与土地政策融合创新，解决要素闲置和大量有效需求得不到满足并存的难题。

（九）乡村规划建设：我州已完成了村庄规划的全覆盖，下一步重点做好村庄规划的实施管理，需要技术指标要求支持，本规定可作为村庄规划实施参考。

（十）计算规则：在规划核实中，容积率是开发强度的最主要控制指标。规定以各层建筑外轮廓的总和作为容积率计算方法，大大简化了以建筑面积核算容积率的复杂计算，为顺利竣工验收打好基础。

（十一）试行与解释权：本规定自发文之日（2025年6月11日）起施行，试行期三年。本规定由楚雄州自然资源和规划局解释。相关政策咨询：陶洋，3399582。

政策文件《楚雄州人民政府办公室关于印发楚雄彝族自治州国土空间规划管理技术规定（试行）的通知》