楚雄彝族自治州依法行政第二个五年规划（2011年—2015年）

楚雄彝族自治州依法行政第二个五年规划

（2011年—2015年）

为深入贯彻实施《国务院全面推进依法行政实施纲要》（以下简称纲要）和关于加强市县政府依法行政的决定（以下简称决定），全面推进依法行政，加快建设法治政府，结合我州实际，制定本规划。

一、指导思想和工作目标

（一）指导思想。坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十七大、十七届五中全会精神，忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式，增强管理透明度，推动全州经济社会又好又快发展。

（二）工作目标。到2015年，法治政府建设迈上新台阶。

——政企分开、政事分开、政资分开、政府与中介组织分开；政府与市场、政府与社会的关系基本理顺；政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能基本到位；行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。

——科学化、民主化和法制化的行政决策机制和制度进一步健全完善，人民群众的要求、意愿得到及时反映，实现依法决策、科学决策、民主决策。

——制定规范性文件等制度建设符合法定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为经济社会又好又快发展提供制度保障。

——政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

——权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。

——高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解；政府应对突发事件和风险的能力明显增强，能够依法妥善处理各种社会矛盾。

——行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩；行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。

——行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显增强，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的社会氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务。

二、重点工作和主要任务

（一）加快政府职能转变

1. 依法界定政府职能。深入推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。行政机关应当根据经济发展的需要，主要运用经济和法律手段管理经济，依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性。进一步转变经济调节和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制（州人民政府办公室牵头，有关部门参与）。

2. 依法规范职能和权限。认真执行《云南省机构编制管理条例》，强化机构编制管理，健全机构编制配套制度，科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化。加强政府对所属部门职能争议的协调。严肃机构编制纪律，依法合理配置编制。严格议事协调机构的审批，确需设立的，要明确其撤销的条件和期限。认真执行《中华人民共和国公务员法》，健全公务员录用、交流培训、辞职辞退、纪律处分等配套制度，加快事业单位人事和职称制度改革，推进事业单位岗位设置管理实施工作（州编办、州人力资源和社会保障局分工负责，有关部门配合）。

3. 依法完善财政保障机制。健全集中统一的公共财政体制，合理界定财政支出范围，调整公共财政支出结构，完善财政转移支付制度，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；按照《云南省政府非税收入管理条例》，清理和规范行政事业性收费等政府非税收入；建立财政资金的追踪和反馈机制，探索推行财政支出绩效评价考核制度。行政机关不得设立任何形式的“小金库”，严格执行“收支两条线”制度，行政事业性收费和罚款收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付（州财政局牵头，有关部门参与）。

4. 依法规范政府投资管理。建立健全政府投资管理制度，严格执行投资项目审批、核准、备案管理程序，确保工程项目审批和建设依法合规、公开透明运行。健全招标投标行政监督机制，认真履行对政府投资项目的立项审批、项目管理、资金使用和实施效果等方面的职责。推行专家评议和论证制度、公示和责任追究制度。坚持政府采购制度，除涉及商业秘密的外，在指定的媒体上及时向社会公布采购信息和目录。严格对采购价格、节约资金效果、信誉状况等事项进行考核，定期公布考核结果（州发改委、州财政局、州监察局、州审计局分工负责，有关部门配合）。

5. 依法规范国有资产管理。按照《云南省行政事业单位国有资产管理办法》，规范行政事业单位国有资产管理，制定行政事业单位国有资产的配置、使用、处置、评估、收入管理、统计报告、监督检查等配套制度，完善行政事业单位国有资产管理的制度体系；健全国有资产监管制度，积极探索国有资产监管和经营的有效形式，提高国有资产使用效益（州财政局、州人民政府国有资产监督管理委员会、州机关事务管理局分工负责，有关部门配合）。

（二）优化行政决策机制

1. 健全行政决策机制。按照《云南省人民政府重大决策听证制度实施办法》、《云南省人民政府重要事项公示制度实施办法》和《云南省人民政府重点工作通报制度实施办法》的规定，行政机关要完善内部决策程序，明确重大决策的具体范围和标准，规范征求社会公众意见、科学论证、合法性审查、集体决定等环节程序，健全公开听取意见、专家咨询论证、听证等保证公民有序参与行政决策的制度，实行决策权和决策责任相统一，切实做到依法决策、科学决策、民主决策（州人民政府办公室牵头，有关部门参与）。

2. 完善行政决策程序。行政机关要成立专家决策咨询组织，涉及经济社会发展的重大决策以及专业性较强的决策事项，要事先组织专业机构或专家进行必要性、可行性论证；涉及人民群众和公共利益的重大决策事项，应当向社会公布，或者通过有效方式，广泛听取意见；重大行政决策在决策过程中要进行合法性、合理性论证。重大行政决策的作出、变更、修改或取消，必须经过集体讨论。除依法应当保密的外，行政决策事项、依据和结果都要公开，公众有权查阅（州人民政府办公室牵头，有关部门参与）。

3. 落实行政决策责任。完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式；加强对决策活动的监督，对决策的执行情况要进行跟踪反馈，并适时调整和完善有关决策。按照“谁决策、谁负责”的原则，健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一（州监察局牵头，有关部门参与）。

（三）提升制度建设质量

1. 严格规范性文件制定程序。按照《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》，科学合理制定政府规范性文件工作计划；把握好规律和时机，正确处理好政府规范性文件制定与改革的关系，做到规范性文件制定决策与改革决策相统一、制定进程与改革进程相适应。规范性文件的内容要具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题；内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确。政府常务会议通过的规范性文件，按照规定的载体和时间向社会公布（州人民政府法制办牵头，有关部门参与）。

2. 改进规范性文件制定方式。继续实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度，扩大政府立法工作的公众参与程度。起草规范性文件草案，重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。积极推行建立对听取和采纳意见情况的说明制度，探索立法草案委托起草和社会招标起草机制，克服部门利益倾向和地方保护主义（州人民政府法制办牵头，有关部门参与）。

3. 拓展规范性文件制定内容。结合改革发展稳定的重大决策，立足实际，突出特色，充分体现、推动和保障发展第一要务。围绕“三农”问题立法，打破城乡二元结构，促进社会主义新农村建设；围绕工业强州战略立法，促进循环经济发展；围绕发展服务业立法，推动服务业的市场化、产业化和社会化；围绕推进市场取向改革立法，为深化国有企业改革、加快投资体制改革、推进事业单位改革建章立制；围绕建设资源节约型、环境友好型社会，加快资源枯竭性城市转型、节能减排和生态环境保护的标准制定和立法进度，积极为促进经济、社会和生态环境的协调发展提供法制保障（州人民政府办公室、州人民政府法制办分工负责，有关部门配合）。

4. 完善制度建设监管机制。探索建立规范性文件施行后评估制度，规范性文件公布施行后，制定机关、实施机关要及时收集分析各方面意见和建议，对实施情况进行评估。制定发布规范性文件要明确5年有效期。有效期届满的前6个月内要进行评估，需要继续施行的，按制定程序重新办理。严格执行规范性文件定期清理制度，制定机关每2年对规范性文件进行清理，并向社会公布继续有效和废止的规范性文件目录。未列入继续有效文件目录的规范性文件不得作为行政管理的依据（州人民政府办公室、州人民政府法制办分工负责，有关部门配合）。

（四）提高行政效能

1. 改革行政管理方式。深入实施《中华人民共和国行政许可法》，严格执行行政许可法律制度，细化法定程序，削减行政审批事项，规范行政许可行为。继续规范行政审批服务大厅和投诉中心运行，完善“一门受理、并联审批、过程监督、责任追究”的工作机制，健全县市、乡镇、社区三级便民服务网络。加快建立网络审批和电子监察系统，提高政府办事效率（州监察局、州人民政府办公室分工负责，有关部门配合）。

2. 落实政府信息公开。按照《中华人民共和国政府信息公开条例》，完善政府新闻发布制度，除依法应当保密的以外，涉及社会公共事务的政府会议主要内容在会议结束后24小时内公开发布，政府文件在印发后3个工作日内公开发布；公众关注的重大政府信息，依法、准确、及时公布。在政府公众信息网上公开的政府信息能够免费查阅、下载。定期对政府信息公开工作进行考核、评议。加快电子政务建设，扩大政府网上办公的范围，实现信息互通和资源共享（州人民政府办公室、州工业和信息化委员会分工负责，有关部门配合）。

3. 推进信用体系建设。探索建立政府信用公众评价制度，改进政务公开和便民服务承诺制，提高政府公信力和诚信度。积极开展政府绩效评估工作，通过试点，建立健全评估制度。整合信用资源，建立企业信用征集体系、评级发布制度以及失信惩戒机制，加快企业信用数据库建设。推进以消费信贷为主要内容的企业和个人征信系统，防范和化解信贷风险。规范发展社会信用中介机构和信用服务市场建设，建立企业信用自律机制（州监察局、州商务局、州工业和信息化委员会、州工商局分工负责，有关部门配合）。

4. 完善社会保障机制。建立健全城乡统一、公平竞争的就业体制，落实单位用人和人才择业的自主权，消除各种就业歧视。加强职业培训和就业服务体系建设，强化政府促进就业再就业的公共服务职能。健全城镇职工养老、失业、医疗、工伤、生育保障制度，完善城乡居民最低生活保障和农村养老保险制度，切实解决失地农民和进城务工人员的社会保障问题。推进劳动关系三方协调机制建设，提高劳动人事争议调处能力，依法保护劳动者和用人单位的合法权益。继续推进医疗卫生体制改革，健全覆盖城乡的疾病预防控制和医疗救治体系，建立县、乡、村三级医疗卫生服务体系和网络建设，完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度，逐步解决贫困家庭的医疗困难问题（州人力资源和社会保障局、州民政局、州卫生局分工负责，有关部门配合）。

5. 规范行业组织和社会中介机构。支持市场开拓、认证调节、信息服务、人才培训等各类中介服务机构，规范和发展行业协会、商会等各类自律性组织，逐步将政府部门承担的行业标准制定、行业信息披露、行业纠纷裁决、资质资格认定、检验检测检疫等职能移交给行业组织和中介机构，充分发挥行业组织的公共事务管理职能、中介机构的服务职能作用（州人力资源和社会保障局、州民政局、州工商局分工负责，有关部门配合）。

（五）深化行政执法体制改革

1. 理顺行政执法体制。按照《云南省人民政府转发<国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定>的通知》，积极完善执法的长效机制，加快推进相对集中行政处罚权和文化、农业、交通、劳动、国土、卫生等领域的综合执法工作，探索实行相对集中行政许可权工作。减少行政执法层次，适当下移执法重心，对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由县市行政执法机关实施；继续清理整顿行政执法机构，整合执法资源，严格控制成立新的执法（监察）队伍（州编办、州人民政府法制办分工负责，有关部门配合）。

2. 深化行政执法责任制。按照《楚雄彝族自治州行政执法责任制规定》，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序，落实执法责任，健全行政决定告知管理相对人陈述权、申辩权、听证权、救济权等制度，实行调查、审核、听证、决定相分离，切实保护管理相对人的合法权益；完善公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见，逐步形成分工明确、责任明晰、考核科学、评价公正的行政执法责任体系（州人民政府法制办、州监察局分工负责，有关部门配合）。

3. 健全完善行政执法案卷评查制度。建立健全有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷，对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档；完善行政执法案卷的评查规则，实行年度案卷评查，对案卷内容的完整性、证据的准确性、裁量的合理性、程序的正当性、案卷的整洁性、文书的规范性进行全面评查。积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法（州人民政府法制办牵头，有关部门参与）。

4. 规范行政执法自由裁量权。按照《云南省规范行政处罚自由裁量权规定》，依法对行政处罚的条件、处罚幅度进行细化和量化，并将细化、量化标准公布执行。积极探索其他行政执法自由裁量权的规范工作，对法律、法规、规章规定的行政许可、行政强制、行政征收等有自由裁量幅度的条款进行梳理，规范执法裁量标准（州人民政府法制办牵头，有关部门参与）。

5. 加强行政执法资格管理。坚持行政执法主体资格清理、确认和公告制度，未经确认和公告的，不得实施行政执法。行政执法人员资格管理制度和亮证执法制度落实，未取得执法资格的不得从事行政执法工作。行政执法主体资格和行政执法人员资格，应当在政府网站或新闻媒体上公布。行政执法主体、行政执法人员和执法监督人员信息公开，方便群众监督（州人民政府法制办牵头，有关部门参与）。

（六）建立健全高效便捷的防范和化解社会矛盾机制

1. 积极探索预防和化解社会矛盾的新路子。大力开展社会矛盾和纠纷的排查调处工作，健全相应制度，完善多元化的防范和化解社会矛盾工作体系；对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。完善人民调解制度，加强人民调解组织建设，健全人民调解组织网络，充分发挥村民组织、居民社区的自治和协调作用，落实街道办事处、乡镇人民政府在防范和化解社会矛盾中的职责。积极推行法律援助制度，理顺法律援助体制，切实维护弱势群体的合法权益（州民政局、州公安局、州司法局分工负责，有关部门配合）。

2. 健全预警和应急机制。坚持应对突发事件的应急制度，健全公共卫生、自然灾害、事故灾难、公共安全等重大事件的预警和应急处理机制，完善应对各种突发事件和风险的总体预案和各类专项预案，明确应急决策的事项范围、启动机制、程序、时限和公布形式，依法强化对行政应急的管理，切实提高政府公共服务水平和应急能力（州人民政府办公室牵头，有关部门参与）。

3. 健全信访工作制度。畅通信访渠道，维护信访秩序。认真受理信访问题，规范办理程序，加大督查力度，落实信访责任，切实解决人民群众通过信访举报反映的正当问题，完善维护正当权益、惩治违法行为、追究引发责任相结合的化解群体性事件的工作机制。健全信访案件受理、复查、复核制度，提高案件办理质量和效率；完善信访反馈与政策研究联动机制，整合化解社会矛盾的资源，依法分流信访问题，促进信访与诉讼、复议、仲裁、执法投诉相配合，积极引导信访当事人通过法律途径解决矛盾和纠纷（州信访局牵头，有关部门参与）。

4. 加强行政复议工作。认真实施《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》和《云南省行政复议条例》，畅通行政复议渠道，完善便民措施，提高行政复议效率，符合法定条件的行政复议申请按时受理率达到100%；完善行政复议体制和工作运行机制，健全行政复议机构，推行行政复议人员资格制度，加强行政复议能力建设。改进行政复议审理方式，依法公正地做出行政复议决定，按时办结率达到100%。认真履行行政复议决定（州人民政府法制办牵头，有关部门参与）。

5. 严格执行行政赔偿和补偿制度。行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯相对人合法权益并造成损害的，严格按照国家赔偿法的规定予以行政赔偿。重点落实好有关土地征用、房屋拆迁、撤回或者变更行政许可决定等方面的补偿事项，依法保护相对人的合法权益。行政机关的行政赔偿和补偿决定，应按规定报送政府法制机构备案。行政赔偿费用应纳入财政预算予以保障（州财政局牵头，有关部门参与）。

6. 推进基层民主法治建设。深入开展“民主法治村”创建和“法律进社区”活动，提高村（居）民委员会依法办事和民主管理的意识和水平。落实基层政府和农村自治组织在行政应急管理中的责任，强化街道办事处、乡镇人民政府的社会管理和公共服务职能，落实其在全面推进依法行政中的各项职责。加强对基层群众自治组织的指导、支持和帮助，加强和谐社区、和谐村镇建设，充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利（州司法局、州民政局分工负责，有关部门配合）。

（七）完善监督制约机制

1. 自觉接受人大、政协监督。行政机关要自觉接受人大及其常委会的法律监督，依照规定报告工作、接受质询、报送备案；每年向人大常委会专项报告依法行政工作情况，向人大常委会报备规范性文件，报备率达到100%；配合人大对政府工作的调查、视察和执法检查，认真听取人大代表的建议和意见。自觉接受政协的民主监督，定期听取政协对政府工作的建议和意见，并认真办理和处理，及时回复，积极支持政协参政议政。高度重视社会监督，对人民群众和新闻媒体反映的问题要认真调查核实，依法作出处理（州人民政府办公室牵头，有关部门参与）。

2. 自觉接受司法监督。对人民法院受理的行政案件，应当按时答辩，积极应诉；对影响重大的行政诉讼案件，行政机关负责人应当亲自出庭应诉。对生效的行政判决和裁定，必须认真履行。行政诉讼出庭应诉率达到100%，判决裁定依法履行率达到100%。按照《云南省人民政府关于加强州市县政府行政复议和行政应诉工作的通知》，加强行政机关与审判机关的工作情况交流，促进行政和司法的配合和良性互动（州人民政府法制办牵头，有关部门参与）。

3. 完善内部层级监督。按照《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》，严格执行备案审查制度，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠；报备率达到100%，经备案审查机关合法性审查，合法率达到100%。推行规范性文件前置审查制度和异议处理制度，保证抽象行政行为的合法有效。认真执行《云南省行政执法监督条例》，实行重大具体行政行为的备案审查，及时发现并纠正行政机关的违法行为。坚持开展专项检查。每年确定有关社会反映突出的重点行政执法领域，开展对行政执法行为的专项检查，查处行政执法中不作为、乱作为问题。健全行政投诉处理制度，畅通投诉渠道，加强对行政执法活动的监督检查，符合法定条件的行政投诉事项按时受理率达到100%，按时办结率达到90%以上（州人民政府法制办牵头，有关部门参与）。

4. 强化专门监督。审计、财政、监察等部门要依法履行专项监督职责，严格执法执纪，形成监督合力。加强对国家建设工程项目招投标、国有土地使用权出让、产权交易、政府采购以及其他关系公共利益事项的监督，做好对政府投资和使用国有资金的项目监管，加强对农业、教育、社保、公共卫生、救灾扶贫等专项资金的监督，确保资金规范、高效、安全、廉洁使用（州审计局、州财政局、州监察局分工负责，有关部门配合）。

（八）提高依法行政能力

1. 坚持领导干部学法制度。完善行政机关领导干部集中学习培训机制，制定学法计划，健全法制讲座制度，加大领导干部任职前的法律知识考查和测试力度（州司法局、州人民政府法制办分工负责，有关部门配合）。

2. 坚持行政机关人员学法制度。加大公务员录用考试法律知识测查力度，增加法律知识在相关考试科目中的比重。加强对行政执法人员的职业道德教育和业务培训，对从事行政执法的公务员，要进行通用法律知识和专门法律知识的培训，通用法律知识每5年轮训一次，专门法律知识每年轮训1次（州人力资源和社会保障局、州人民政府法制办分工负责，有关部门配合）。

3. 坚持法制宣传教育制度。认真实施《云南省法制宣传教育条例》，采取多种形式，加强普法和法制宣传教育，增强全社会尊重法律、遵守法律、维护法律权威的观念和意识，积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的法制文化和社会氛围（州司法局牵头，有关部门参与）。

三、组织领导和保障措施

（一）切实加强对依法行政工作的领导。各级人民政府要在党委的领导下对本行政区域内的依法行政负总责，严格实行行政“一把手”负责制，健全组织领导和监督协调机制，一级抓一级，逐级抓落实。健全法制机构负责人列席相关会议制度。加强政府法制机构和队伍建设，使机构设置、人员配备与承担的工作任务相适应。注重政府法制干部的培养、教育、使用和交流。乡镇人民政府和街道办事处法制工作要有领导分管，明确兼职或专职政府法制工作人员。要将依法行政工作专项经费列入财政预算。

（二）有计划、分阶段组织实施。本规划分两个阶段实施：2011年至2014年为实施阶段，主要拟定法治政府指标体系，探索建立量化考评标准；2015年为验收阶段，逐级进行检查和验收，巩固依法行政工作成果。各级行政机关要按照各自职能，结合经济社会发展实际，制定落实本规划的具体办法和配套措施，确定不同阶段的工作重点，有计划、有步骤地推进依法行政，将本规划的目标任务落到实处。

（三）严格考核和奖惩。把依法行政纳入目标责任制考核体系，与奖励惩处、干部任免挂钩。大力培育先进典型，充分发挥典型的示范带动作用。积极探索建立法治政府指标体系，对法治政府的总体目标进行明确和量化，增强依法行政考核指标的科学性。对行政机关依法行政工作情况开展群众评价和专项评价，增加社会评价的内容和范围。具体考评办法由州依法行政工作领导小组另行制定。